二孩高峰之后，杭州还缺学校么

本文作为小实习论文练习完成于2024年9月，使用的方法比较简单，数据也比较老旧。选作博文时进行了改写。
我导师在这方向的相关成果可以参考这篇论文。

大家都上过（幼儿园）小学和初中吧（？）。尽管基础教育无法像可怕、繁忙、心累、令人失败的某个大学专业那样改变人的一生，但我不得不承认，初中还是蛮重要的。

本来呢，对于城市来说，小学初中这种基础教育设施很好规划——只要不停新建就可以了。尤其我们这代人成长的时候，人口是越来越多越来越多，我初中一个年级十八个班，校区也越改越大，完全不够用！

但谁曾想，突然，几十年不变的计划生育政策突然放松了。大家一惊，开始大生特生小孩。一时间，生育率迅速推高。然而，诞育的时代终究落幕了，才过去短短几年，大家不仅不再生二胎，有的连一胎都不生了……

这意味着，一方面，前几年的出生高峰会带来入学压力，原来的学校和教师可能不够教这么多多出来的小孩哇！另一方面，这样的入学压力又可能只是阶段性的，长期看，学龄人口只会越来越少……如果按高峰期需求扩大了设施规模，未来这些多建的学校可能又会空置浪费。

那么到底，还要不要再建学校？

当前杭州市的生育率和教育现状

（1）“二孩”政策后，生育率逐渐回落

2012–2022年间，杭州市的出生人口和出生率经历了较大波动。

2012年，杭州市出生77349人，户籍人口出生率为11.08‰。随着2014年“单独二孩”和2016年“全面二孩”政策的实施，杭州出生人口和出生率逐步增加，并在2017年达到顶峰，出生人数飙升至109496人，出生率达到14.7‰，创下十年来的最高值。

然而，这一短暂的生育高峰并未持续。自2018年起，杭州市的出生人数和出生率开始显著回落，并在随后的几年内持续下滑。到2022年，出生率已跌至近十年来的最低水平。杭州市的状态也与全国出生率、新生儿人口数量走势相符。

可以预见，如果全国生育政策没有进一步调整，长期内杭州市的生育率依然会进一步降低，新生儿人数不再会有较大增长。

（2）核心市区生育率较低

从2022年杭州市城区各区的出生率数据来看，各区的出生率呈现出较明显的区域差异。

具体而言，余杭区和临平区的出生率显著高于全市平均水平。可能这些区域经济发展迅速，生活成本相对较低，因此目前生育意愿还较强。

与之形成鲜明对比的是，杭州的老市中心区域，如上城区、拱墅区和西湖区，出生率相对较低。这些区域虽然经济发达，但其较高的生活成本，尤其是住房和育儿成本，使得居民在生育决策时更加谨慎。

此外，富阳区和临安区等相对偏远的地区，出生率也偏低。尽管这些地区生活成本较低，但由于经济发展相对滞后，可能使得居民更倾向于少生或不生。

（3）学龄人口稳定增加，但增速放缓

杭州市学龄人口在过去十年中持续增长。

2012–2022年间，杭州市小学生人数从47.3万人增加到71.1万人，年均增长率达到夸张的5.0%；幼儿园的在园幼儿数也显著增加，从28.3万人上升至39.3万人，年均增长率为3.9%；即便是初中生人数年均增长率也达到了2.8%。相较夸张的学龄人口，杭州户籍人口的年均增长率仅约为2.1%。

同时，学龄人口占户籍人口的比例也在上升。尤其是小学阶段，学龄人口占比从67.5生/千人上升至83.9生/千人，其增速也快于户籍人口增速。

但从招生数上看，实际各教育阶段的招生数增幅已经放缓，尤其在2022年，小学的招生数已首次低于了2021年的招生数；初中招生数的变化滞后于小学阶段。

（4）班额指标仍有余量，百户指标却显不足

杭州市现行的班额指标规定：幼儿园30人/班，小学45人/班，初中50人/班^[17,18]。由于缺少初中班级数据，下文分析集中于幼儿园和小学。

幼儿园方面，杭州市的各区班均人数总体上维持在较为合理的范围内，普遍低于30人的标准班额。富阳区的幼儿园班均人数最高，最接近标准班额；主要市区则为杭州市最低，可能是由于市中心提供了更多的幼儿园班级，从而分散了学生人数。

小学方面，杭州市各区的班均人数同样低于标准班额。临平区的小学班均人数最高，而富阳区和临安区较低，都显著低于45人的标准班额。

从班均人数看，杭州市当前的教育资源相对充足，学校提供的班级数量能够较好地覆盖全部适龄儿童。尤其是主要市区，其教育资源的富余程度明显高于临平区、富阳区等新兴开发区。

百户指标则是评估教育需求时，生源数测算的重要指标。查阅各地有关要求，可以近似认为主要市区采用低标准（幼儿园和初中12生/百户、小学24生/百户），而其余各区采用较高的标准（幼儿园初中15生/百户、小学30生/百户）^[19]。

除富阳区和临安区外，当前大部分地区的实际百户比都已超过规划测算指标。特别是在幼儿园阶段，临平区的实际百户比甚至已超过20生/百户，远超规划标准。小学的情况相对较好，但部分地区的百户比也已略微超出标准。从各地的情况对比来看，百户比的指标压力均呈现从西向东逐渐升高的态势，临安区和临平区的对比最为明显。不过，对于初中阶段，所有地区的百户比均尚未达到测算指标（奇怪）。

结合历年的出生率和人口结构来看，实际二孩政策带来的出生高峰期的孩童目前正值入园年龄，导致适龄幼儿数量激增，远超出了原有规划测算的预期数据。可以说，2020至2022年是幼儿园阶段面临最大压力的时期。

近年来杭州在滨江、钱塘、余杭、城西以及萧山一些地区兴建开发区^[15]，吸引了大量年轻人口流入，这些地方出现了较高生育率。这应该是这些地区受教育儿童百户人数显著高于市平均水平或其他地区的原因。

杭州市教育设施需求趋势研判

根据目前的教育发展趋势和杭州市人口结构的变化，可以初步预测未来杭州市的基础教育设施需求。（初中入学结构复杂且数据缺失，本文将主要聚焦于幼儿园和小学来分析。）

出生率预测与学生数估算

假设出生人口能够完全转化为几年后的幼儿园在读幼儿数，那么我们可以利用前几年的出生数据来估算未来的教育压力。

规定在年份，幼儿园的估算招生数为，当年出生人数为。我们认为一年中出生的婴儿在每个季度均匀分布，幼儿3岁上幼儿园小班，则可以通过以下公式进行估算：

以此可以估算出未来几年的义务教育学龄人口。将估算的学龄人口与实际招生数据（由于幼儿园缺乏招生数据，仅使用在读人数的总和进行比较，方法类似，估算法将三届招生估算人数进行累加）进行对比，可以看出实际的在读人数与估算的学龄人口趋势基本一致，且前者为后者的1.3倍左右。

我们可以简化地认为：
实际在读儿童数通常为按出生估算人口的1.3倍左右，额外的部分主要来自流入人口带来的适龄儿童。

根据2021年公示的《杭州市国土空间总体规划（2021–2035年）》，到2035年，杭州市的常住人口预计将达到约1500万人^[20]。我们假设这个预计是准确的。按照近年来户籍人口与常住人口的比例，预计2035年的户籍人口约为1027万人。再次假设杭州常住人口和户籍人口的增长在未来几年内是均匀的，可以推算出2023至2034年的常住人口、户数与户籍人口。

尽管自2017年以来，杭州市的出生率持续下降，但我们这里用最乐观的出生率来预测：假设未来几年出生率能够保持在2022年的8‰左右，并且不受其他生育政策的影响。这样年出生人数不再下降，而将逐渐回升。

基于前文使用出生人数推算学生数量的方法，可以预测并绘制出至2035年的幼儿园在园幼儿数和在校小学生数。这里我们假设，“实际在读儿童数通常为按出生估算人口的1.3倍”的规律保持不变，即流入人口和流入人口带来的孩童比例不变。

即使采用如此乐观的出生率估算方法，幼儿园的在园幼儿数也已在2022年达到最高峰，随后逐年减少，直到2027年左右开始回攀；但即使到2035年，幼儿园在园幼儿数仍无法回到2018年的水平。

小学阶段的情况类似，2022年为在校学生数的高峰期，并在2022至2024年维持一定的高峰（对应2016至2018年的二孩出生高潮），随后在2025年起学生人数迅速下降，预计到2031年后才会开始以较低的增速逐渐回升；但到2035年，学生总数可能只能勉强恢复至2018年的水平。

记得吗，我们的假设是能够保持8‰的出生率，以及外来人口带来的孩童比例。而我们心知肚明：真实的情况下，出生率还会持续走低，学生人数的减少将更加明显。

相关教育指标的估计

根据我们的预测，到2035年，杭州市的幼儿园在园幼儿人数预计为30.9万人，小学生人数预计为59.1万人。

结合2035年户数的估算，2035年幼儿园的百户比大约为9.56，而小学的百户比大约为18.3。这两个数值均显著低于目前规划的标准（幼儿园12~15生/百户，小学24~30生/百户）。这表明，未来一段时间内，随着适龄儿童数量的减少带来的人口结构的变化，教育资源势必会出现供远过于求的局面。

2021年的《杭州市基础教育专项规划》规划预计：至2035年，市区将设立幼儿园1760所，班级规模约为2.02万班；小学规划787所，班级规模约为2.67万班。2035年市区幼儿园需求量约1.90万班，小学需求量约2.53万班。

然而，基于本文的分析，如果按照幼儿园每班30人、小学每班45人的标准，2035年实际的幼儿园需求班级数将仅为1.03万班（相比之下，2022年为1.45万班）小学需求班级数为1.31万班（对比2022年为1.81万班）。如果我们再把每班人数往小了算（以此尝试增加班级需求），幼儿园和小学的实际班均人数分别为27人和40人（也就是目前的全市平均班均人数），那么，最终幼儿园与小学的实际需求可能分别为1.14万班和1.48万班，仍然远低于现有的规划预测值。

具体到各区，未来临安区和富阳区由于生育率较低，预计教育人口不会出现大幅增长；而余杭区和临平区的教育人口在未来几年内将快速增加。

再考虑到现有教育资源以及政府投入，余杭区和萧山区的教育资源压力预计不会太大，主要市区的教育资源压力也将相对较低。相比之下，临平区由于人口快速增长，可能面临教育资源配置不足的挑战，未来可能产生一定的压力。

结论

（1）教育资源可能供过于求，需谨慎扩建

当前杭州市的教育资源现状和未来的规划预测已经存在一定的不适宜性。尽管目前杭州市的教育设施正面临短期压力，然而，随着二孩政策带来的出生高峰逐渐消退，2025年之后的教育需求将显著缩减。目前的高峰期已经过去，未来应更加关注教育资源的合理调整和优化配置，而非盲目扩张。

（2）差异化资源配置：市区与非市中心区的不同需求

杭州市各区间的学龄人口分布和增长趋势有显著差异。在主要市区，包括上城区、拱墅区和西湖区，人口密度高、生活成本较高，市民普遍生育意愿较低，未来学龄人口的增长预计趋缓，教育资源的需求相对平稳。这些地区的规划应重点关注教育资源的优化配置与提升教育质量。

另：关于规划指标的讨论

（1）百户比与千人比的适用性

目前，杭州在教育资源规划中“创新性地”使用百户比作为测算生源数的重要指标。百户比的优势在于，它可以直接根据学区的居住户数来配套相应的教育席位，“就是学位跟着住宅走，有多少套房子，就相应配多少学位，将幼儿园建设与住宅项目建设紧密集合”^[21]。这在计划生育政策时期，即一户一孩的模式下，确实是一种合理且有效的测算方式。然而，随着生育政策的放开，家庭结构发生了显著变化，当前单户平均人数虽然也在3.2左右，但生育模式已经多样化，呈现出不生、一孩、二孩等多样化的趋势。这种变化使得通过户数来估算生源数的方式事实上开始出现误差。

相比之下，重新考虑采用世界范围内通行的千人比（每千人中学龄儿童的比例）可能更为适宜。千人比尽管不能通过学区住宅数直接方便地估算学位需求，但它直接基于人口总数而非户数来预测教育需求，一定程度更能够适应人口结构变化和生育模式的多样性。

（2）人口流入与出生率对教育需求的影响

前文对出生人口和实际就读人口分析比较时，发现实际就读人口往往高于根据出生人口估算的适龄儿童人数，比例约为1.3左右。这一现象表明，除了出生率之外，人口流入也是影响教育需求的一个重要因素。尤其是在新兴发展区域，如临平区、余杭区和萧山区，随着大量人口的流入，适龄儿童人数大幅增加，这使得单纯依靠出生率来预测教育需求存在一定局限性。

为了更精确地预测未来的教育需求，实际还应仔细研究流动人口的规模和特征，特别是那些在学龄阶段随父母一同迁入的儿童。此外，从数据中还可以观察到，相比幼儿园，小学实际入学人数相较于从出生人口的估算数据有更大的偏差或波动，这可能也是由于人口流动性带来的结果。因此，在未来的规划中，必须充分考虑人口流入的影响。

（3）数据的持续更新与动态调整

尽管本文基于现有数据对未来的教育需求进行了预测，但目前能够获取的数据仅到2022年为止，而恰恰分析预测显示，教育资源的需求高峰可能在2024至2025年间达到。如果能在未来几年获取最新的统计数据，将能够更准确地验证本文的预测结果，并据此进行进一步的分析和调整。

结语

我们探讨了杭州市基础教育设施的现状与未来需求趋势，揭示了当前教育资源配置与未来实际需求之间可能存在的不匹配。随着“二孩”政策效应的减弱和出生率的持续下降，杭州市的教育资源配置正面临着新的挑战和机遇。

面对未来的不确定性，杭州市的教育资源规划需要在满足当前需求和预防未来过剩之间寻求平衡。通过采取更加灵活、动态和差异化的策略，为建设“美好教育”和打造新时代人民满意的教育体系奠定坚实基础。

补充说明

研究的基础和前提

Q：什么是基础教育设施？
我国，基础教育设施通常包括学前教育、小学、初中和高中，其中学前教育、小学、初中和高中是地方政府规划的重要对象^[2,3]。

Q：它们有什么规划标准？
相关标准主要规定学校选址、服务半径、班级规模和用地规模。常用依据包括《中小学校设计规范》《农村普通中小学建设标准》《居住区规范》等，其中小学和初中的服务半径通常建议为500米和1000米^[4]。

Q：一般怎么做教育设施规划呢？
在实际规划中，教育设施布局通常要同时测算需求和供给。需求端多通过学龄人口、千人学生数或百户学生数估算；供给端则结合班额、生均用地面积、学校服务半径等指标推导。

Q：教育设施绩效评价是做什么的？
关于教育设施绩效评价的研究，主要关注教育资源在空间上的「公平性」，包括不同区域间资源配置是否均衡、学校是否容易到达，以及城乡之间的规模和质量差异等问题。
相关研究大致可以分为两类。第一类是基于可达性构建量化评估模型，常用服务半径、引力模型、两步移动搜索法（2SFCA）等方法，评价教育资源的空间覆盖能力和分配公平性^[5-8]。第二类是构建综合指标体系，选取如上学距离、学校服务范围、资源分配水平等因素，结合GIS空间分析，对学校选址、服务区划分和容量配置进行讨论^[9–12]。

Q：所以问题到底是什么？
问题在于……这未知的未来啊！一般的教育设施绩效评价是应对当前的。但在人口变化加快的背景下，单纯研究现状公平性，未必能反映未来需求。二孩政策刚出台时，不少研究曾预计出生率会在一段时间内保持较高水平^[13]，并提出要应对突增的教育需求^[14]；杭州也曾有研究基于当时升高的生育率，建议提升配套教育设施指标^[15]。但几年后出生率就快速下行，这些判断过时了吧。
另一方面，杭州的教育资源配置在行政调控下总体已经较为均衡。仅从当前分区容量和招生状态出发，也不一定能准确判断未来的资源压力。

——因此，我们需要真正看到未来的教育人口的需求是多少。也就是2035年，有多少孩子会在杭州上学？此时，我们的教育设施还够不够？本文的预测其实过于简化了，真正的规划和研究需要更准确详实的数据和更精确的估计方法。

数据来源

本文研究范围包括杭州市区，即上城区、拱墅区、西湖区、滨江区、萧山区、余杭区、临平区、钱塘区、富阳区和临安区，不包括桐庐县、淳安县、建德市。由于杭州市在2021年进行了较大规模的行政区划调整^[16]，为保证历史数据可比性，在分区分析中将上城区、拱墅区、西湖区、滨江区和钱塘区作为“主要市区”整体处理，以减少区划变化对统计连续性的影响。

受公开数据限制，难以获得学校层面的实际招生人数、就读人数和办学规模，因此教育与人口数据主要来自《杭州市统计年鉴》（2013–2023年）^[1]，覆盖2012–2022年。其中，人口部分主要采用历年户籍人口数据。

设施建设标准方面，幼儿园参照浙江省工程建设标准《普通幼儿园建设标准》（DB33/1040-2007）^[17]，中小学参照《九年制义务教育普通学校建设标准》（DB33/1018-2005）^[18]。虽然浙江省建设厅曾在2021年组织修订相关标准并公示报批稿，但本文所需使用的班额等关键指标并无实质性变化，因此仍以现行旧标准作为分析依据。此外，本文还参考《杭州市基础教育专项规划》（2021年成果稿）^[19]，用于对比既有规划预期与本文预测结果。

参考文献